Opinia Consiliului Fiscal privind Legea bugetului de stat, Legea bugetului de asigurări sociale pentru anul 2021 și Strategia fiscal-bugetară 2021-2023
Sinteză
• Șocul economic al Pandemiei este mai puternic decât cel provocat de Marea Recesiune. Marea Închidere (Lockdown) a condus la o scădere dramatică, de două cifre, a PIB în cele mai multe țări din Uniunea Europeană (UE) în trimestrul II din 2020. Trimestrul III a consemnat o revenire puternică a activității economice. Pentru tot anul 2020 scăderea economică la nivelul UE este estimată de CE la circa 6,3% din PIB. Tot la nivelul UE redresarea activității economice este prognozată la 3,7% in 2021.
• Scăderea economică în România cauzată de Pandemie a fost de 3,9% din PIB, în timp ce creșterea PIB în 2021 este prognozată de CNSP la 4,3%. Având în vedere incertitudinile create de persistența Pandemiei, CF avansează o plajă de evoluție pozitivă a PIB între 4-5% pentru anul 2021.
• Măsurile de sprijinire a economiei în anul Pandemiei au fost constrânse de dimensiunea deficitului structural al bugetului public, de peste 5% din PIB potențial în anul 2019.
• Deși regulile fiscale au fost suspendate în UE în 2020 cu prelungire a derogării și în 2021, o corecție macroeconomică este inevitabilă în România pentru a controla deficitele în anii ce vin. Din acest punct de vedere, construcția bugetului pentru 2021, care țintește un deficit cash de 7,16% din PIB, semnalează o modificare de abordare a politicii fiscale/bugetare. Este drept că în perioada 2021-2022 politica bugetară continuă să fie pro-ciclică în raport cu output gap-ul economiei (distanța față de PIB potențial), dar această situație este inevitabilă în condițiile necesității de a limita deficitele. Pe intervalul 2021-2024, potrivit documentelor MFP, se proiectează o corecție a deficitelor (cash, ESA, structural) și se intră într-o altă filozofie de construcție a bugetului public din perspectiva sustenabilității finanțelor publice, evitarea dezechilibrelor interne și externe majore.
• Corecția graduală a deficitului bugetar corespunde unei atitudini raționale, care permite consolidarea revenirii economiei ce a fost amorsată la finalul anului 2020. Corecția graduală a deficitului bugetar a fost susținută de CF în analizele și opiniile sale.
• Pasul relativ redus de reducere a deficitului bugetar potrivit metodologiei europene în anul 2021, justificat de fragilitatea economiei, trebuie accelerat începând cu anul 2022 în condițiile în care ecartul față de plafonul de 3% este ridicat.
• În privința evoluției principalelor variabile macroeconomice, PIB real este anticipat a accelera semnificativ, pe tot intervalul de prognoză, potrivit proiecțiilor CNSP. Se conturează o dinamică a variabilelor macroeconomice – relevante la nivelul proiecției fiscal-bugetare – excesiv de favorabilă consolidării fiscal-bugetare. Rezultă de aici necesitatea unor scenarii alternative precum și cea a unor măsuri tip back-up care să ajute corecția macroeconomică, dacă s-ar produce șocuri adverse.
• Din punct de vedere al deficitului structural, România înregistra cel mai ridicat nivel din UE încă dinaintea manifestării pandemiei COVID-19. Pe fondul evoluțiilor fiscal-bugetare din anul 2020, deficitul structural a avansat cu aproximativ 2,5 pp din PIB potențial.
• Un factor important ce a determinat evoluția ascendentă a deficitului structural este reprezentat de creșterea puternică a cheltuielilor de personal și a celor cu asistența socială pe parcursul ultimilor ani. În 2020 s-a atins un vârf din acest punct de vedere, cheltuielile de personal și cele cu asistența socială reprezentând 94,3% din veniturile fiscale (inclusiv contribuții de asigurări), respectiv 23,9% din PIB. Această situație nu este sustenabilă având în vedere că este localizată la nivelul categoriilor de cheltuieli permanente.
• Fragilitatea poziției finanțelor publice la finele anului 2020 este evidențiată și de nivelul redus al veniturilor fiscale, inclusiv contribuții de asigurări (25,3% din PIB), și al veniturilor bugetare (31% din PIB), aceste valori fiind printre cele mai mici consemnate la nivelul UE.
• CF estimează că veniturile bugetare potrivit metodologiei ESA 2010 au fost mai reduse în anul 2020 comparativ cu estimările MFP cu circa 0,3 pp din PIB, estimarea CF de deficit pentru anul anterior fiind de 9,4% din PIB (față de 9,1% în estimarea MFP). Astfel, punctul de plecare privind poziția finanțelor publice, potrivit metodologiei europene, din evaluarea CF este diferit comparativ cu cel al MFP: -9,4% față de -9,1% din PIB.
• Construcția bugetară pentru anul 2021 are în vedere o țintă de deficit bugetar de 7,16% potrivit metodologiei cash, reprezentând o diminuare de 2,63 pp din PIB față de nivelul aferent anului 2020. Nivelul corespunzător al țintei de deficit bugetar pe anul 2021 potrivit ESA 2010 este de 8,23% din PIB, reducerea deficitului bugetar din anul 2021 față de nivelul estimat de MFP pentru anul anterior fiind de 0,87 pp din PIB.
• Este de menționat faptul că reducerea deficitului cash din anul 2021 comparativ cu anul 2020 este sprijinită semnificativ de două elemente cu caracter excepțional, respectiv sumele preconizate să se încaseze în anul 2021 din obligațiile bugetare aferente anului 2020 amânate la plată de agenții economici și preconizata închiriere în anul 2021 a benzilor de frecvență 5G. Aceste elemente justifică o reducere importantă a deficitului cash în anul 2021 față de anul 2020 – nereprezentând însă măsuri de ajustare structurală –, în timp ce soldul bugetar potrivit ESA 2010 se îmbunătățește semnificativ mai puțin decât cel conform metodologiei cash.
• CF nu are rezerve majore cu privire la nivelul propus al agregatelor de cheltuieli, dar apreciază că țintele, deși fezabile, implică un control strict al cheltuielilor.
• Cheltuielile de investiții au reprezentat în anul 2020 maximul ultimilor 5 ani, cu un procent de 5,1% din PIB și sunt prognozate să crească la 5,5% din PIB în anul 2021, simultan cu modificarea structurii în sensul creșterii ponderii cheltuielilor aferente proiectelor finanțate din fonduri externe nerambursabile la circa 2,9% față de 2,0% în anul 2020.
• CF apreciază drept fezabilă atingerea țintei de deficit bugetar în anul 2021, atât potrivit metodologiei cash, cât și europene.
• CF apreciază că eventuala materializare a unor venituri suplimentare trebuie utilizată pentru reducerea deficitului bugetar, ușurând efortul de consolidare din anii următori.
• CF reiterează că procesul de consolidare fiscal-bugetară trebuie să aibă în vedere o restructurare a cheltuielilor bugetare, însă este absolut necesară creșterea veniturilor fiscale pentru a întări robustețea bugetului public având în vedere nevoi acute prezente, inclusiv în domeniul sănătății publice și educației publice ca și presiuni viitoare generate de schimbarea de climă și alte amenințări neconvenționale. Din această perspectivă este îngrijorător faptul că, potrivit SFB, veniturile bugetare sunt proiectate să rămână la nivelul de 31% din PIB la finalul intervalului 2021-2023.
• Reducerea deficitului bugetar potrivit metodologiei naționale în perioada 2022-2024 cu 4,4 pp din PIB (de la 7,2% la 2,9%) este previzionată de MFP să se realizeze aproape exclusiv prin intermediul cheltuielilor bugetare. Mai precis, cea mai mare parte a ajustării are drept surse reducerea ponderii în PIB a cheltuielilor de personal (cu 1,9 pp), a celor cu bunuri și servicii (cu 0,8 pp) și a celor cu asistența socială (cu 1,3 pp).
• În opinia CF, o ajustare de 4 pp din PIB a deficitului bugetar pe seama celor trei categorii de cheltuieli menționate mai sus nu este realistă. CF apreciază că o ajustare efectuată numai pe partea de cheltuieli este foarte dificilă și este improbabil ca reducerea deficitului bugetar pe această cale să depășească 2,5 pp din PIB.
• Este dificil de imaginat realizarea consolidării bugetare în intervalul 2021-2024 în absența creșterii semnificative a veniturilor bugetare. Aceasta ar putea proveni din: îmbunătățirea eficienței colectării, lărgirea bazei de impozitare, îngustarea excepțiilor și portițelor care abat în sens negativ taxele plătite de unii contribuabili de la cotele standard, combaterea fermă a evaziunii fiscale și a concurenței fiscale neloiale și optimizarea ratelor de impozitare/taxare.
• CF apreciază că, în ipoteza unor politici fiscal-bugetare insuficient de clare, concrete, balanța riscurilor este înclinată în direcția înregistrării unor deficite substanțial mai ridicate decât cele preconizate de proiecția fiscală/bugetară pentru perioada 2022-2024.
• România se află în fața unei oportunități istorice, alocărilor de 31,35 mld. euro din cadrul politicii de coeziune aferente cadrului financiar multianual al UE pe perioada 2021-2027, adăugându-li-se 30,4 mld. euro (13,7 mld. euro granturi și 16,6 mld. euro sub formă de împrumuturi) prin facilitatea Mecanismului de Redresare și Reziliență (MRR). Șansa României constă într-o reușită a atragerii în proporție cât mai mare a acestor fonduri, care să conducă, pe latura stabilizării macroeconomice, la amplificarea contribuției factorului investițional la majorarea PIB potențial și real și la atenuarea impactului contracționist al corecției macro, iar pe latura economiei reale la implementarea reformelor structurale, susținând în mod direct și indirect procesul consolidării fiscale într-o perioadă de constrângeri ale cheltuielilor bugetare cu această destinație.
Concluzii
• Scăderea economică în România cauzată de Pandemie a fost de 3,9% din PIB, în timp ce creșterea PIB în 2021 este prognozată de CNSP la 4,3%. Având în vedere incertitudinile existente, CF avansează o plajă de evoluție a PIB între 4-5% pentru anul 2021.
• Construcția bugetului pentru 2021, care țintește un deficit cash de 7,16% din PIB semnalează o modificare de abordare a politicii fiscale/bugetare. Este drept că în perioada 2021-2022 politica bugetară continuă să fie pro-ciclică în raport cu output gap-ul economiei (distanța față de PIB potențial), dar această situație este inevitabilă în condițiile necesității de a limita deficitele.
• Corecția graduală a deficitului bugetar corespunde unei atitudini raționale, care permite consolidarea revenirii economiei ce a fost amorsată la finalul anului 2020. Corecția graduală a deficitului bugetar a fost susținută de Consiliul Fiscal în analizele și opiniile sale.
• Pentru anul 2021, riscurile la adresa scenariului macroeconomic sunt considerate de către CF a fi echilibrate, însă, pentru restul orizontului de prognoză macroeconomică (2022-2024), aceste riscuri înclină către un scenariu mai puțin favorabil sub raportul corelațiilor macroeconomice.
• Din punct de vedere al deficitului structural, România înregistra cel mai ridicat nivel din UE încă dinaintea manifestării pandemiei COVID-19. Pe fondul evoluțiilor fiscal-bugetare din anul 2020, deficitul structural a avansat cu aproximativ 2,5 pp din PIB potențial.
• Un factor ce a determinat evoluția ascendentă a deficitului structural este reprezentat de creșterea puternică a cheltuielilor de personal și a celor cu asistența socială pe parcursul ultimilor ani. În 2020 s-a atins un vârf din acest punct de vedere, cheltuielile de personal și cele cu asistența socială reprezentând 94,3% din veniturile fiscale (inclusiv contribuții de asigurări), respectiv 23,9% din PIB. Această situație nu este sustenabilă având în vedere că este localizată la nivelul categoriilor de cheltuieli permanente.
• Fragilitatea poziției finanțelor publice la finele anului 2020 este evidențiată de nivelul redus al veniturilor fiscale, inclusiv contribuții de asigurări (25,3% din PIB), și al veniturilor bugetare (31% din PIB), aceste valori fiind printre cele mai mici din UE.
• CF estimează că veniturile bugetare potrivit metodologiei ESA 2010 au fost mai reduse în anul 2020 comparativ cu estimările MFP cu circa 0,3 pp din PIB, estimarea CF de deficit pentru anul anterior fiind de 9,4% din PIB (față de 9,1% în estimarea MFP). Astfel, punctul de plecare privind poziția finanțelor publice, potrivit metodologiei europene, din evaluarea CF este diferit comparativ cu cel al MFP: -9,4% față de -9,1% din PIB.
• Construcția bugetară pentru anul 2021 are în vedere o țintă de deficit bugetar de 7,16% potrivit metodologiei cash, reprezentând o diminuare de 2,63 pp din PIB față de nivelul estimat pentru anul 2020. Nivelul corespunzător al țintei de deficit bugetar pe anul 2021 potrivit ESA 2010 este de 8,23% din PIB, reducerea deficitului bugetar din anul 2021 față de nivelul estimat de MFP pentru anul anterior fiind de 0,87 pp din PIB.
• Reducerea deficitului cash din anul 2021 comparativ cu anul 2020 este sprijinită semnificativ de două elemente cu caracter excepțional, respectiv sumele preconizate să se încaseze în anul 2021 din obligațiile bugetare aferente anului 2020 amânate la plată de agenții economici și preconizata închiriere în anul 2021 a benzilor de frecvență 5G. Aceste elemente justifică o reducere importantă a deficitului cash în anul 2021 față de anul 2020 – nereprezentând însă măsuri de ajustare structurală.
• Evaluarea CF cu privire la proiecția de încasări bugetare pentru anul 2021 indică venituri fiscale și din contribuții de asigurări mai ridicate decât cele considerate de MFP în cuantum de 5,5 mld. lei sau 0,45 pp din PIB. Aceste evaluări depind însă fundamental, pe de o parte, de valoarea reală a obligațiilor bugetare amânate la plată de agenții economici, asupra căreia planează o incertitudine ridicată, și, pe de altă parte, de persistența unor mari incertitudini în economia națională și cea internațională.
• CF nu are rezerve majore cu privire la nivelul propus al agregatelor de cheltuieli, dar apreciază că țintele, deși fezabile, implică un control strict al cheltuielilor.
• Cheltuielile de investiții au reprezentat în 2020 maximul ultimilor 5 ani fiind 5,1% din PIB și sunt prognozate să crească la 5,5% din PIB în 2021, simultan cu modificarea structurii în sensul creșterii ponderii cheltuielilor aferente proiectelor finanțate din fonduri externe nerambursabile la circa 2,9% față de 2,0% în anul 2020.
• CF apreciază drept fezabilă atingerea țintei de deficit bugetar în anul 2021, atât potrivit metodologiei cash, cât și europene.
• CF apreciază că eventuala materializare a unor venituri suplimentare trebuie utilizată pentru reducerea deficitului bugetar, ușurând efortul de consolidare din anii următori.
• CF reiterează că procesul de consolidare fiscal-bugetară trebuie să aibă în vedere o restructurare a cheltuielilor bugetare, însă este absolut necesară creșterea veniturilor fiscale pentru a întări robustețea bugetului public având în vedere nevoi acute prezente, inclusiv în domeniul sănătății publice și educației publice ca și presiuni viitoare generate de schimbarea de climă și alte amenințări neconvenționale. Din această perspectivă este îngrijorător faptul că, potrivit SFB, veniturile bugetare sunt proiectate să rămână la nivelul de 31% din PIB la finalul intervalului 2021-2023.
• Reducerea deficitului bugetar potrivit metodologiei naționale în perioada 2022-2024 cu 4,4 pp din PIB (de la 7,2% la 2,9%) este previzionată de MFP să se realizeze aproape exclusiv prin intermediul cheltuielilor bugetare. Mai precis, cea mai mare parte a ajustării are drept surse reducerea ponderii în PIB a cheltuielilor de personal (cu 1,9 pp), a celor cu bunuri și servicii (cu 0,8 pp) și a celor cu asistența socială (cu 1,3 pp).
• În opinia CF, o ajustare de 4 pp din PIB a deficitului bugetar pe seama celor trei categorii de cheltuieli menționate mai sus nu este realistă. CF apreciază că o ajustare efectuată numai pe partea de cheltuieli este foarte dificilă și este improbabil ca reducerea deficitului bugetar pe această cale să depășească 2,5 pp din PIB.
• Este dificil de imaginat realizarea consolidării bugetare în intervalul 2021-2024 în absența creșterii semnificative a veniturilor bugetare. Aceasta ar putea proveni din: îmbunătățirea eficienței colectării, lărgirea bazei de impozitare, îngustarea excepțiilor și portițelor care abat în sens negativ taxele plătite de unii contribuabili de la cotele standard, combaterea fermă a evaziunii fiscale și a concurenței fiscale neloiale și optimizarea ratelor de impozitare/taxare.
• România se află în fața unei oportunități istorice, alocărilor de 31,35 mld. euro din cadrul politicii de coeziune aferente cadrului financiar multianual al UE pe perioada 2021-2027, adăugându-li-se 30,4 mld. euro (13,7 mld. euro granturi și 16,6 mld. euro sub formă de împrumuturi) prin facilitatea Mecanismului de Redresare și Reziliență (MRR).
Opiniile și recomandările formulate mai sus de CF au fost aprobate de Președintele Consiliului Fiscal, conform prevederilor art. 56, alin (2), lit. d) din Legea nr. 69/2010 republicată, în urma însușirii acestora de către membrii Consiliului, prin vot, în ședința din data de 17 februarie 2021.
17 februarie 2021 Președintele Consiliului Fiscal
Acad. Daniel Dăianu
