Comisia Europeanã a atras atenţia, miercuri, cã România înregistreazã cea mai micã ratã de absorbţie a fondurilor europene, fiind singura ţarã care are o ratã de 56%, cu 20% sub media înregistratã la nivelul UE. Şefa reprezentanţei CE în România, Angela Filote, a precizat cã ţara noastrã nu mai are decât acest an pentru a încerca sã utilizeze cât mai mult din finanţãrile care au venit pe perioada 2007 – 2013. Aceasta a adãugat cã printre motivele pentru care România se afla pe ultimul loc în ceea ce priveşte rata de absorbţie a fondurilor europene se numãrã „superbirocratizarea, hãţişul birocratic în procedurile de accesare”, dar şi „schimbarea regulilor jocului în timpul jocului”, lucruri pe care le reclamã mulţi dintre operatorii economici care au fãcut demersuri pentru a accesa respectivele surse de finanţare.
Imediat dupã declaraţia oficialului CE în România, premierul Victor Ponta a reacţionat, afirmând cã în privinţa achiziţiilor publice este „o catastrofã naţionalã”. Fãrã a sublinia motivele reale pentru care România înregistreazã cea mai mica ratã de absorbţie a fondurilor europene din UE – motive de alftel invocate de oficialul CE – primul ministru a aruncat “pisica” pe … “numeroasele contestaţii depuse care blocheazã proiecte de sute de milioane de euro”. “La fonduri europene mi-am asumat cã trimitem în aceastã sesiune pachetul legislativ cu achiziţiile. E o catastrofã naţionalã ce se întâmplã cu achiziţiile. Ani de zile stãm, C.N.S.C., Curte de Apel, se retrimite şi ne ajunge cuţitul din 31 decembrie la os şi noi tot suntem în contestãri. Proiecte de sute de milioane de euro care de doi ani, de trei ani se plimbã între instanţã, C.N.S.C. şi autoritãţile contractante”, a declarat Victor Ponta.
Specialişti în domeniul achiziţiilor publice, dar şi reprezentanţi ai patronatelor, au reacţionat imediat la declaraţia premierului. Aceştia susţin cã nu contestaţiile reprezintã o frâna în absorbţia fondurilor europene, ci, din contrã, mãsurile luate de Guvernul actual în ultimii doi ani, care “au contribuit la superbirocratizare pieţei achiziţiilor publice, la intrarea şi pãstrarea în sistem a unor funcţionari publici incompetenţi sau corupţi, la facilitarea atriburii cu dedicaţie cãtre clientela politicã a unor contracte publice, ori la încercarea de a bloca accesul anumitor operatori economici pe piaţã”.
Pentru a demonstra faptul cã rata de absorţie a fondurilor europene nu are legãturã cu contestaţiile formulate de cãtre operatorii economici, sursele citate au invocat câteva dintre mãsurile luate în ultimii doi ani de Guvernul Ponta care au afectat grav piaţa achiziţiilor publice.
1. Legea nr. 193/2013 privind aprobarea OUG nr. 77/2012 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publicã, a contractelor de concesiune de lucrãri publice şi a contractelor de concesiune de servicii, act normativ publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 387/28.06.2013 şi intrat în vigoare la 1 iulie 2013.
Printre modificãrile cuprinse în respectivul act legislativ s-au numãrat:
creşterea pragului pentru achiziţiile publice fãrã licitaţie de la 15.000 de euro la 30.000 euro pentru produse sau servicii şi la 100.000 euro pentru lucrãri;
excluderea regiilor autonome si a companiilor de stat la care statul este acţionar de pe lista autoritãţilor contractante obligate sã organizeze licitaţii pentru a contracta servicii sau lucrãri;
anularea procedurilor de atribuire şi reluarea competiţiei în cadrul acordurilor cadru.
Practic, dupã apariţia acelui act normativ, toate contractele pentru lucãri având o valoare de sub 100.000 euro s-au putut acorda direct clientelei politice de cãtre instituţiile publice manageriate politic (primãrii, consilii judeţene, ministere etc), fãrã a mai fi nevoie de organizarea unei licitaţii publice. Ca urmare a acestei mãsuri guvernamentale, numãrul procedurilor de achiziţie publicã pentru care s-au organizat licitaţii în Sistemul Electronic de Achiziţii Publice (S.E.A.P.) a scãzut constant, odatã cu valoarea procedurilor pentru care s-au organizat licitaţii publice. Astfel, dacã în 2011 în cadrul platformei de comunicare utilizată în procesul de atribuire a contractelor de achiziţie publică au fost iniţiate un număr de 28.597 proceduri de achiziţie publică, numãrul acestora a scãzut constant, la 27.656 în 2012 şi la numai 19.342 în anul 2013. Practic, se observã cu ochiul liber cã decizia Guvernului de a majora pragurile pentru achiziţiile publice fãrã licitaţie a condus la o scãdere a cu 30,06% a procedurilor organizate în cadrul platformei electronice de comunicare utilizata în procesul de atribuire a contractelor de achiziţie publicã.
Insã decizia Guvernului Ponta nu a fost vizibilã doar în S.E.A.P, ci şi la C.N.S.C. Astfel, numãrul contestaţiilor formulate la C.N.S.C. de cãtre operatorii economici a scãzut cu 4,3%, de la 5.997 în 2012, la 5.739 în 2013, ceea ce a înseamnat o diminuare cu 4,3%.
2. Modificarea regulilor privind achiziţiile publice, prin OUG nr. 51/2014 pentru modificarea şi completarea OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publicã, a contractelor de concesiune de lucrãri publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicatã în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 486/30.06.2014 şi care a intrat în vigoare la aceeaşi datã.
Motivul invicat de Guvernul Ponta pentru introducerii respectivei reglementãri a fost acela al “protejãrii autoritãţii contractante de riscul unui eventual comportament necorespunzator al operatorilor economici contestatori”. Practic, prin respectivul act normativ, societãţile care contestã licitiaţiilor publice au fost obligate sã constituie o garanţie financiarã de „bunã conduitã”, care va fi reţinutã integral în cazul în care contestaţia acestora este respinsã.
In plus, conform respectivelor reglementãri, regiilor autonome sau companiilor naţionale/societãţilor comerciale care nu sunt autoritãţi contractante, dar al caror capital integral ori majoritar este deţinut de stat, pentru atribuirea contractelor de furnizare/prestare de servicii/execuţie de lucrãri a cãror valoare estimatã depãşea pragul de 30.000 de euro pentru produse şi servicii sau 100.000 de euro pentru achiziţii de lucrãri, le-a fost permis sã nu mai elaboreze norme procedurale interne care sã asigure respectarea principiilor nediscriminãrii şi egalitãţii de tratament, transparenţei, proportionalitãţii şi recunoaşterii reciproce.
Mãsura, impusã fãrã consultarea actorilor de pe piaţa achiziţiilor publice, nu a vizat însã îndreptarea unor probleme întâlnite în practica licitaţiilor publice, ci a urmãrit sã introducã noi obstacole în calea operatorilor economici care contestau acte nelegale ale autoritãţiilor contractante, pe parcursul procedurii de atribuire, ţinând cont de cuantumul garanţiei “de bunã conduitã”: de la 1% din valoarea estimatã a contractului, pânã la 100.000 de euro. Referindu-se la cuantumul garanţiei “de bunã conduitã”, experţii în achiziţii publice îl considerã “disproporţionat şi exagerat de mare raportat la scopul pentru care a fost instituitã aceasta, respectiv de a proteja autoritatea contractantã de riscul unui eventual comportament necorespunzãtor al operatorilor economici, în condiţiile în care nu a fost clarificatã juridic sintagma riscul unui eventual comportament necorespunzator şi în ce se poate materializa respectivul comportament necorespunzãtor al unui participant la o procedurã de achiziţie publicã”.
Practic, în loc sã fluidizeze procedurile de atribuire a contractelor de achiziţii publice, reglementarea Guvernului Ponta nu a fãcut decãt sã protejeze autoritãţile contractante, încãlcând Directivele europene care nu vorbesc despre protejarea acestora în faţa operatorilor economici, ci despre cãi de atac eficiente şi accesibile prin care sã se garanteze respectarea dispoziţiilor comunitare, în special într-un stadiu în care abaterile pot fi corectate. In mod cu totul surprinzãtor, IMM-urile nu au beneficiat de reducerea cu 50% a cuantumului garanţiei de bunã conduitã, astfel cum beneficiazã în cazul criteriile legate de cifra de afaceri, de garanţia pentru participare şi de garanţia de bunã execuţie (conform art. 16 al. 2 din Legea nr. 346/2004, privind stimularea infiinţãrii şi dezvoltãrii intreprinderilor mici şi mijlocii), deşi pentru identitate de raţiune, legiuitorul ar fi trebuit sã permitã acestora sã constituie garanţia de bunã-conduitã tot la jumãtate din valoare. Acest lucru reiese din considerentul nr. 87 conţinut de noua Directiva 2014/25/UE, în care leguitorul european a înţeles sã reglementeze expres faptul cã “achizitiile publice ar trebui adaptate la necesitatile IMM- urilor”, astfel cã entitaţiile contractante ar trebui sã fie încurajate sã utilizeze Codul celor mai bune practici inclus în documentul de lucru al serviciilor Comisiei din 25 iunie 2008, intitulat „Codul european al celor mai bune practici care faciliteazã accesul IMM-urilor la contractele de achiziţii publice” (n.n – documentul oferã îndrumãri cu privire la modul în care acestea pot folosi cadrul de achiziţii publice, astfel încât sã faciliteze participarea IMM-urilor).
Insã pentru executiv nu a contat faptul cã CE considerã mai important sã protejeze cheltuirea eficientã a banilor publici, inclusiv concurenţa pe piaţã şi nu autoritatea contractantã de principiul liberului acces la justiţie, a persoanei vãtãmate, principiu de bazã într-un stat de drept. Astfel cã respectivele reglementãri au obligat operatorii economici care participã la proceduri de achiziţie publicã sã constituie, pe lângã garanţia de participare, şi garanţia de bunã conduitã pentru a putea contesta acte nelegale ale autoritãţii contractante.
Statisticile oficiale aratã cã dupã introducerea garanţiei “de bunã conduitã”, numãrul contestaţiilor formulate de operatorii economici s-a diminuat considerabil.
Practic, dacã în anul 2013 la C.N.S.C. au fost formulate un numãr de 5.739 contestaţii, în anul 2014 numãrul acestora a scãzut la 3.753 (-35%). Insã diminuarea numãrului contestaţiilor s-a observat pregnant în semestrul al doilea al anului 2014, adicã imediat dupã intrarea în vigoare a mãsurilor dispuse prin OUG nr. 51/2014 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 34/2006. Astfel, în semestrul al doilea al anului 2014 la C.N.S.C. au fost formulate doar 1.108 contestaţii, ceea a însemnat o scãdere cu 41,89% comparativ cu primul semestru al anului menţionat (2.645 contestaţii), respectiv cu 63,22% comparativ cu perioada similarã a anului 2013 (3.013 contestaţii). Per ansamblu, mãsura guvernului Ponta – doveditã recent neconstituţionalã, a fãcut ca în anul 2014 numãrul contestaţiilor formulate la C.N.S.C. sã se diminueze comparativ cu anul 2013 cu 34,6% (1.986 contestaţii).
Un alt argument care contrazice afirmaţia premierului referitoare la faptul cã vinovate de absorbţia scãzutã a fondurilor europene ar fi contestaţiile formulate de operatorii economici, sunt statisticile oficiale care aratã cã numãrul plângerilor înregistrate la C.N.S.C. au scãzut cu peste 58% în 2014 (3.753 contestaţii) comparativ cu 2009 (9.019 contestaţii). De precizat faptul cã în 2015 se preconizeazã ca numãrul contestaţiilor formulate în cadrul procedurilor de achiziţie publicã sã scadã la aproximativ 3.000, graţie modificãrilor legislative care vor fi operate la nivel european.
Interesant este faptul cã deşi garanţia de bunã conduitã a fost recent declaratã neconstituţionalã, totuşi ea opereazã în continuare, din cauza faptului cã Decizia Curţii Constituţionale nu a fost publicatã în Monitorul Oficial al României – instituţie subordonatã Executivului.
3. Declaraţiile premierului Victor Ponta – conform cãrora piaţa achiziţiilor publice din România reprezintã este „o catastrofã naţionalã” din cauza “numeroaselor contestaţii depuse care blocheazã proiecte de sute de milioane de euro” – sunt contrazise atât de statisticile referitoare la contestaţii, cât mai ales de ultimul raport MCV. Documentul respectiv remarcă faptul că nu contestatorii sau contestaţiile sunt vinovate pentru gradul scãzut de absorbţie a fondurilor europene, ci lipsa de « apetit » a Guvernului pentru reglementari clare şi corect aplicate. CE atrage atenţia executivului în privinţa „numărului insuficient de profesionişti în domeniul achiziţiilor publice” şi a „utilizãrii repetate a excepţiilor care afectează transparenţa şi deschiderea pieţei achiziţiilor publice şi creează potenţial pentru corupţie”. Raportul MCV susţine cã CNSC reprezintã „un filtru eficient în prevenirea unui număr substanţial de nereguli în procedurile de achiziţii publice, atât în cazul de la nivel naţional şi de proiecte europene finanțate”.
Aspectele identificate de experţii CE pe piaţa autohtonã a achiziţiilor publice includ o combinație de mai mulți factori ce lezeazã de capacitatea achizitorilor publici, precum:
lipsa de stabilitate și fragmentarea cadrului juridic;
sistemul instituțional;
calitatea concurenței în domeniul achizițiilor publice.
In acest context, raportul subliniazã cã exerciţiul formulãrii de contestaţii în procedurile de achiziţie publicã se datoreazã „nivelurilor ridicate de corupție, fraudă și conflict de interese”.
Documentul elaborat de CE insistã asupra faptului cã „autoritățile de la nivel local sunt afectate în special de lipsa de transparență în alocarea de fonduri publice pentru proiecte de achiziții publice, iar riscurile de corupție în atribuirea contractelor de achiziții publice la nivel local fiind substanțial”. Mai mult, raportul MCV scoate la ivealã cã „numărul de profesioniști în domeniul achizițiilor publice pare a fi insuficient în raport cu volumul de muncă în acest domeniu – ceea ce conduce la documente de licitație inadecvate care declanșeazã plângeri din partea operatorilor economici și face evaluarea și executarea contractelor dificile”. „Utilizarea repetată a excepțiilor afectează transparența și deschiderea pieței achiziţiilor publice și creează potențialul pentru corupție”, atrage atenţia CE, facînd aluzie la documentaţiile prost întocmite de autoritãţile contractante (n.n. – în multe cazuri realizate de un competitor pentru cineva anume), la acceptarea unor competitori cu oferte copiate dupã devizele intocmite pentru documentatia de atribuire, precum şi la alte nereguli. Ca atare, este absolut normal sã existe contestatii, însã se observã cã numãrul acestora a scãzut dramatic ca urmare a mãsurilor impuse de Guvernul Ponta. Totodatã, raportul susţine cã „responsabilitățile instituţiilor în domeniul ex-ante se suprapun, iar cooperarea inter-instituțională este insuficientă”. Din acest motiv, experţii CE susţin cã „rămâne dificil să se anuleze contractele care au fost încheiate în ciuda unui conflict de interese, în special dacă acestea au fost deja (parțial) executate”.
In privinţa C.N.S.C., raportul MCV subliniazã cã instituţia „acționează ca un filtru eficient în prevenirea unui număr substanțial de nereguli în procedurile de achiziții publice, atât în cazul de la nivel național și de proiecte europene finanțate”.
De altfel, experţii europeni s-au pronunţat deseori în privinţa rolului benefic al C.N.S.C. şi la numãrul de contestaţii, subliniind cã numãrul acestora în materia achiziţiilor publice din alte state membre este mai redus decât în România, însã nu pentru ca acele state limiteazã accesul operatorilor economici la instanţe, ci pentru cã procedurile de atribuire şi deciziile autoritãţilor contractante sunt luate pe criterii de eficienţã economicã, legalitate şi transparenţã.
Ca atare, soluţia pentru absorbţia fondurilor europene, dar şi pentru reducerea numãrului de contestaţii trebuie sã fie un cât mai riguros şi eficient control de legalitate al actelor autoritãţilor contractante preocupate de cheltuirea eficientã a banilor publici, şi nu impunerea de cãtre Guvern a unor noi obstacole birocratice, ori decredibilizarea (chiar şi voalatã) a unor instituţii esenţiale pe piaţa achiziţiilor publice.
