Anularea sau reesalonarea datoriilor fiscale ale societatilor de stat reprezinta in opinia multor specialisti cheia reusitei unei privatizari.
Insa, din punctul de vedere al concurentilor societatilor de stat, anularea datoriilor fiscale ale colosilor industriali reprezinta un ajutor de stat.
Intr-adevar, anularea datoriilor fiscale ale acestor societati poate prejudicia pozitia concurentiala a producatorilor privati de pe piata respectiva.
Iata de ce apare ca interesant raspunsul la intrebarea daca anularea datoriilor fiscale in cadrul unui proces de privatizare nu intra cumva in conflict cu legislatia concurentei si, in special, cu dispozitiile Legii nr. 143/1999 privind ajutorul de stat (II).
Pe de alta parte, prezenta analiza isi propune, de asemenea, sa evidentieze cat de rapid este cu adevarat procesul de -restructurare a datoriilor fiscale- ale societatilor comerciale de stat (I).
Din analiza dispozitiilor Titlului I al Legii nr. 99/1999 privind unele masuri pentru accelerarea reformei economice care a modificat substantial Ordonanta de Urgenta 88/1997 privind privatizarea, rezulta faptul ca, in dorinta unei mai mari sigurante pentru investitor si a realizarii mai rapide a privatizarii, au fost aduse numeroase imbunatatiri.
Aceste imbunatatiri vizeaza, printre altele, posibilitatea legala expresa de efectuare a platii in rate pentru actiunile cumparate (art. 151), posibilitatea pentru potentialul investitor de a realiza o verificare prealabila din punct de vedere juridic si financiar a societatii supuse privatizarii, numita in practica -due dilligence- sau -rapport d*audit- (art. 14 alin. 9) si aceasta fara a exclude posibilitatea acordarii unor garantii din partea institutiei publice implicate. Mai mult, aceste garantii sunt dublate de garantia statului roman si vizeaza indeplinirea de care institutia publica implicata a obligatiilor asumate fata de investitor in cadrul procesului de privatizare.
In alta ordine de idei, Ordonanta de Urgenta nr. 88/1997 modificata prevede posibilitatea acordarii unor inlesniri referitoare la plata obligatiilor bugetare ale societatilor comerciale supuse privatizarii (art. 152).
O astfel de posibilitate sporeste, fara indoiala, atractivitatea societatilor comerciale care trebuie privatizate.
I. Procedura stabilirii si negocierii datoriilor fiscale ale societatilor privatizabile
In aceasta materie, Ordonanta de Urgenta nr. 88/1997 cu modificarile ulterioare (denumita in cele ce urmeaza -Ordonanta-) prevede doua tipuri de proceduri.
Acestea vizeaza, pe de o parte, stabilirea exacta a cuantumului obligatiilor fiscale ale societatii comerciale supuse privatizarii (a), iar pe de alta parte procedura negocierii acordarii unor inlesniri referitoare la aceste datorii (b).
a) Stabilirea cuantumului obligatiilor fiscale ale societatilor care se privatizeaza
Ordonanta prevede ca institutia publica implicata sau agentul de privatizare pot solicita Ministerului Finantelor sau celorlalte entitati care administreaza fonduri de stat eliberarea unui certificat de sarcini fiscale din care -sa rezulte situatia obligatiilor bugetare scadente- ale societatii supuse privatizarii (art. 14 alin. 4-8).
In continuare vom analiza numai procedura specifica creantelor administrate de Ministerul Finantelor.
Astfel, Ministerul Finantelor, prin Directia Generala a Finantelor Publice si Controlului Financiar de Stat competenta teritorial (DGFPCFS) efectueaza o verificare a societatii respective, finalizata cu un raport.
Concomitent cu prezentarea procedurii, vom incerca si o evaluare a -timimg-ului- necesar, pentru a urmari daca o astfel de procedura este sau nu in concordanta cu imperativul celeritatii privatizarii.
Astfel, Normele de aplicare a Ordonantei (Normele) prevad ca delegarea competentei realizarii acestui audit va trebui sa aiba loc in doua zile lucratoare de la data inregistrarii cererii.
Numirea echipei de inspectori fiscali care trebuie sa realizeze raportul de audit fiscal al societatii se face de catre conducatorul DGFPCFS intr-un termen similar de doua zile lucratoare. Din acest moment, echipa de audit are la dispozitie un termen de 30 de zile calendaristice pentru intocmirea raportului (acest termen poate fi prelungit o singura data cu pana la 30 de zile calendaristice). Raportul trebuie avizat de conducatorul DGFPCFS in termen de cinci zile calendaristice de la finalizare, dupa care in termen de trei zile lucratoare Ministerul Finantelor trebuie sa emita certificatul de sarcini.
Pe fond, se remarca o inovatie legislativa in ceea ce priveste modalitatile de stingere a obligatiilor bugetare ale societatilor privatizabile, in sensul ca nementionarea in certificatul de sarcini a unor obligatii bugetare scadente la data raportului opereaza o stingere ope legis (de drept) a acestora 4.
In concluzie, se observa ca numai aceasta procedura, care face parte din etapele initiale ale procesului de privatizare 5, poate dura aproximativ 72 de zile, adica in jur de doua luni si jumatate, si aceasta fara a lua in calcul faptul ca, de multe ori, in practica, termenele respective sunt percepute de functionarii implicati ca simple recomandari.
b) Procedura negocierii acordarii inlesnirilor la plata obligatiilor fiscale ale societatilor privatizabile
Articolul 152 din Ordonanta dispune ca -inlesnirile- pot consta in : scutiri, reduceri, amanari sau esalonari la plata obligatiilor bugetare.
Negocierile pentru acordarea acestor inlesniri au loc intre institutia publica implicata si creditorul bugetar al obligatiilor respective (in special Ministerul Finantelor, Ministerul Muncii si Protectiei Sociale, Ministerul Mediului si Ministerul Transporturilor, dar si organele administratiei publice locale).
Avand in vedere ca Normele de aplicare ale Ordonantei nu prevad procedura concreta a acordarii inlesnirilor, neprevazand nimic in acest sens, consideram ca vor fi aplicabile in completare diversele proceduri in materie, aprobate prin ordin al ministrului competent, chiar daca acestea sunt anterioare modificarilor aduse Ordonantei prin Legea nr. 99/1999.
Ordonanta instituie obligativitatea negocierii acestor posibilitati de acordare a inlesnirilor, dar nu prevede in mod expres nimic cu privire la durata acestora. Nici Normele de aplicare a Ordonantei nu reglementeaza acest aspect.
Se arata doar ca, in cazul in care pe parcursul negocierilor se constata ca acordarea inlesnirii excede competentele creditorului bugetar respectiv, acesta este obligat sa inainteze Guvernului -rezultatul negocierii- nu mai tarziu de 30 de zile calendaristice, numarate de la inregistrarea solicitarii de acordare a inlesnirii.
Desi negocierea cu un organ necompetent nu poate, in mod logic, conduce la vreun rezultat, asa incat sa se poata vorbi de un -rezultat al negocierii-, fideli principiului -actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat-, socotim ca intentia legiuitorului a fost de a stabili de maniera implicita ca aspectele preliminare care tin de competenta acordarii inlesnirilor sa fie lamurite in minimum 30 de zile calendaristice.
Din aceasta perspectiva, consideram ca termenul este exagerat de mare si din ratiuni care tin de rapiditatea procedurii, de lege ferenda, propunem reducerea acestui termen la jumatate.
Problema prezinta importanta, deoarece Ordonanta prevede ca numai in cazul in care creditorul bugetar respectiv nu inainteaza Guvernului -rezultatul negocierii-, in termenul aratat, institutia publica implicata are dreptul de a sesiza ea insasi Guvernul.
Din momentul primirii sesizarii, Guvernul dispune de un termen de 20 de zile calendaristice pentru a decide cu privire la acordarea inlesnirilor solicitate.
In concluzie, restructurarea datoriilor fiscale ale societatilor comerciale supuse privatizarii se dovedeste, in realitate, un proces lent si anevoios.
II. Conflictul potential intre legislatia concurentei si legislatia privatizarii
Acordul de asociere a Romaniei la Uniunea Europeana (Acordul), prevede in articolul 64 alineatul 4, ca partile la acord convin ca in primii cinci ani de la intrarea in vigoare a acestui orice -ajutor de stat- acordat de Romania sa poata fi considerat compatibil cu un mediu concurential normal.
La expirarea acestui termen (ianuarie 2000), orice -ajutor- acordat de statul roman va trebui evaluat conform criteriilor decurgand din aplicarea regulilor articolelor 85, 86 si 92 din Acord (art. 64 alineatul 2 din Acord).
Avand in vedere aceste obligatii internationale, a fost adoptata Legea nr. 143/1999 (Legea) privind ajutorul de stat, care a intrat in vigoare incepand cu 1 ianuarie 2000.
Acest act normativ considera -ajutor de stat- orice sprijin, indiferent de forma, acordat din surse de stat de autoritati publice sau de alte organisme care le administreaza in numele statului (art. 2).
Cu titlu exemplificativ, Legea include in aceasta notiune si : -… anularea de datorii sau preluarea pierderilor; exceptari, reduceri sau amanari de la plata taxelor si impozitelor; renuntarea la obtinerea unor venituri normale de pe urma fondurilor publice, inclusiv acordarea unor imprumuturi cu dobanzi preferentiale; garantii acordate de stat sau de alte autoritati publice in conditii preferentiale…- (art. 2 alin. 6).
De asemenea, Legea prevede un sistem strict de supraveghere a masurilor luate de autoritatile publice sau organismele private care administreaza resurse publice, precum si un sistem de autorizare prelabila a acordarii ajutoarelor de stat, inclusiv a anularilor de datorii, preluarilor de pierderi, exceptarilor, reducerilor sau amanarilor de la plata taxelor si impozitelor (art. 5).
Obiectul notificarii catre Consiliul Concurentei va fi intentia de acordare a unui ajutor de stat nou sau de modificare a unui ajutor de stat existent.
Pe de alta parte, se remarca faptul ca Ordonanta nr. 88/1997, in temeiul careia s-a instituit posibilitatea acordarii unor astfel de facilitati la plata obligatiilor bugetare in cadrul procesului de privatizare, este anterioara Legii nr. 143/1999 privind ajutorul de stat.
Prin urmare, procedura de acordare a acestor facilitati de plata, reglementata de Ordonanta, constituie schema de ajutor existenta in sensul Legii.
Intr-adevar, Legea defineste schema de ajutor ca -sistem pe baza caruia pot fi acordate alocari specifice de ajutoare agentilor economici, definiti in mod general si abstract.-
Altfel spus, consideram ca -agentii economici supusi privatizarii- constituie o categorie definita in mod general si abstract in sensul Legii, iar acordarea efectiva a facilitatilor la plata, realizata de regula prin hotarare de Guvern 6, se va califica drept -alocare specifica de ajutoare, acordata ca parte a unei scheme de ajutor-. (art. 3 alin. 2 din Lege).
Calificarea schemei de ajutor ca -existenta- trebuie admisa datorita faptului ca schema de ajutor era in vigoare inainte de data intrarii in vigoare a Legii.
Pe de alta parte, in spiritul legii romane, alocarile specifice de ajutoare in baza schemei respective, vor fi considerate, de asemenea, -existente-, si in consecinta nu ar trebui notificate.
Cu toate acestea, atragem atentia ca in dreptul comunitar Comisia Europeana procedeaza inclusiv la verificarea prealabila a alocarilor specifice pe baza unei scheme de ajutor, sub aspectul conformitatii lor cu schema de ajutor respectiv 7.
Sub influenta acestei practici si avand in vedere atributiile largi ale Consiliului Concurentei ca autoritate administrativa autonoma in domeniul concurentei este posibila si chiar necesara o interventie a acestui organism si asupra unui ajutor existent, inclusiv sub forma unei alocari specifice pe baza unei scheme de ajutor de stat.
Intr-adevar, consideram ca interventia amintita poate viza nu numai modificarea ajutorului existent, dar si modul de aplicare al acestui ajutor.
Astfel, potrivit art. 13 din Lege, in cazul in care se constata ca un ajutor existent afecteaza semnificativ mediul concurential normal, Consiliul Concurentei va putea solicita organismului care a acordat ajutorul (in speta Guvernul) sa ia masuri corespunzatoare pentru eliminarea incompatibilitatii ajutorului existent cu Legea.
Consiliul Concurentei poate recomanda organismului care a acordat ajutorul de stat sa modifice sau sa stopeze ajutorul de stat acordat.
Pe de alta parte, in cazul nerespectarii acestor recomandari, Consiliul Concurentei poate emite o decizie care sa impuna fie respectarea unor anumite conditii menite sa asigure compatibilitatea ajutorului cu dispozitiile legii, fie oprirea acordarii ajutorului existent.
Fata de aceste prevederi si de situatia existenta pe piata, consideram ca ar fi irealist sa se considere ca acordarea unei alocari specifice pe baza schemei de ajutor existente amintite, constand in facilitati la plata obligatiilor bugetare, pentru marile societati de stat care nu au fost inca privatizate nu ar fi de natura sa afecteze semnificativ concurenta.
Intr-adevar, daca este de necontestat ca privatizarea unei societati este mai usoara fara ca societatea sa aiba datorii, nu este mai putin adevarat ca, urmare a privatizarii, societatea respectiva devine un agent economic privat care prin anularea datoriilor fiscale facuta cu ocazia privatizarii dobandeste un ascendent important fata de ceilalti operatori privati existenti pe piata relevanta.
Acesti operatori trebuie sa faca fata obligatiilor lor fiscale in coditiile dreptului comun.
Acordarea unor astfel de facilitati unor societati mari, cum ar fi Tractorul, Aro Campulung, Roman Brasov, sau Sidex Galati, este in mod sigur de natura sa afecteze semnificativ concurenta pe piata respectiva.
Operatorii privati de pe aceste piete sunt in mod evident dezavantajati in pozitia lor concurentiala si consideram necesara interventia Consiliului Concurentei.
Fragmente dintr-o analiza realizata de Stefan Botezatu
